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作者： 来源： 发布日期： 2020-04-03

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“双百行动”解读

★什么是“双百行动”？

国企改革“双百行动”，是指国务院国有企业改革领导小组选取百余户中央企业子企业和百余户地方国有骨干企业，在2018—2020年期间全面落实国有企业改革“1+N”政策要求，深入推进综合性改革，力求在改革重点领域和关键环节率先取得突破，打造一批治理结构科学完善、经营机制灵活高效、党的领导坚强有力、创新能力和市场竞争力显著提升的国企改革尖兵，凝聚起全面深化国有企业改革的强大力量。

结合国务院国企改革领导小组办公室主任、国资委主任肖亚庆在“双百行动”动员部署会的讲话中的相关阐述，对“双百行动”是什么会有更清晰的认识。

开展“双百行动”，不是要再搞一批单项试点

而是要以“1+N”政策体系为指导，以前期各个单项试点成果为支撑，全面拓展和应用改革政策和试点经验，进而形成从“1+N”顶层设计到“十项改革试点”再到“双百行动”梯次展开、纵深推进、全面落地的国企改革新局面。

不是要越俎代庖、直接干预或操刀基层国有企业的改革，

而是要加强国企改革政策的解读和指导，加强企业之间的沟通交流、学习借鉴，加强对改革典型案例的总结宣传和复制推广。

通过开展“双百行动”，要让更多的基层国有企业，能够看到身边这些“双百企业”的改革成效和改革红利、学习对标“双百企业”的改革经验和改革举措，主动加大本企业内部改革力度，进而形成以点带面、星火燎原之势，将全国国有企业改革向纵深推进。

肖亚庆

国资委主任

国务院国企改革领导小组办公室主任

北大纵横混合所有制研究院解读：

“双百行动”自上而下推动，行动级别高

“双百行动”由国务院国企改革领导小组“组织领导开展”。国务院国企改革领导小组成立于本轮国企改革之初，职责为统筹研究和协调解决国企改革中的重大问题和难点问题。2018年7月26日，国企改革领导小组人员调整，国务院副总理刘鹤出任组长，国资委主任肖亚庆任领导小组办公室主任，其他成员来自国务院国资委、中央组织部、中央改革办、国务院、国家发改委、工信部、司法部、财政部、人社部、统计局、“一行两会”等部门。

“双百行动”不是再搞单项试点，而是推动全面综合性改革

2014年的“四项改革试点”和2016年的“十项改革试点”都是单项试点，本次的“双百行动”不再是搞单项试点，而是在前期试点工作的基础上，推动全面综合性改革措施。

“双百行动”目的深远、意义重大

“双百行动”开启从“1+N”顶层设计，到“十项改革试点”，再到“双百行动”梯次展开、纵深推进、全面落地的国企改革新局面。

“国企改革“双百行动”，根本目的是通过抓基层、抓典型、抓落实，把更多精力聚焦到解决重点难点实际问题上，尽锐出战攻坚克难，推动中央精神和决策部署落实落地、见行动见效果。---国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗

“双百行动”打造国企改革尖兵，是要起到引领示范作用的，为下一步的改革经验的推广复制形成典型案例经验。

“双百行动”寻求在重要领域和关键环节率先突破

“双百行动”切实落实《关于深化国有企业改革的指导意见》提出的“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”的目标要求，部署在混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励机制以及历史遗留问题等五大方面实现突破。这五个方面并非完全独立，也需要统筹协同推进。

★“双百行动”启动进程

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企业热情高，国资委扩围入选企业

国资委原计划各选百家央企和百家地方国企，但企业热情很高，5月底上报提交申报资料的两类企业数量均已翻倍，从最终公布的“双百企业”名单看，国资委把入选企业扩大到了央企和地方国企各两百家。此后，又新增了近50家。

据有关媒体发布的消息，提交了申报资料的企业，除一些财务指标特别差、社会信誉度不高的，基本上都入选了。

“双百行动”处处要求做细做实

对企业上报的综合改革方案和改革台账内容都有具体详细要求，须明确具体改革目标、改革措施、责任分工等内容，制定工作计划和目标等等。

《工作方案》在多方面如主要目标、行动内容等都做到了做细做实。

★“双百行动”工作方案

国务院国资委8月3日发布《关于印发<国企改革“双百行动”工作方案>的通知》，方案明确了“双百行动”基本原则、主要目标、行动内容和组织保障等。

指导思想：本轮双百行动以深化供给侧结构性改革委主线，按照高质量发展的要求，在双百企业全面落实国有企业改革1+N政策要求，深入推进综合性改革。

基本原则：

一、坚持问题导向，补齐短板。

二、坚持探索创新，综合施策。

三、要依法合规，一企一策。

四、坚持全程指导，务求实效。

行动内容：

一、完善改革方案   二、建立工作机制

三、组织培训交流   四、全程督促指导

五、加强政策支持   六、总结宣传推广

《国企改革“双百行动”工作方案》

《工作方案》明确“双百行动”主要目标是“五大突破、一个坚持”，即在混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励机制以及历史遗留问题方面实现突破，同时要坚持党的领导。

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主要目标:

1、在稳妥推进股权多元化和混合所有制改革方面率先突破。重点是积极引入各类投资者实现股权多元化，鼓励通过改制上市等多种方式发展混合所有制经济，加快转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，真正实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

2、在健全法人治理结构方面率先突破。重点是真正将董事会对企业中长期发展的决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核和薪酬分配权、职工工资分配权等落实到位，依法制（修）订企业章程，合理配置股东之间以及各治理主体的权利义务，充分保障经理层经营自主权，形成权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。

3、在完善市场化经营机制方面率先突破。重点是全面推行经理层成员任期制和契约化管理，按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的原则，大力推行职业经理人制度，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，充分发挥企业家作用。建立分级分类的员工市场化公开招聘制度，加强劳动合同管理，构建员工正常流动机制，优化用工结构，提高人员配置效率，实现员工能进能出。

4、在健全激励约束机制方面率先突破。重点是要真正建立起与劳动力市场基本适应、同国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，规范实施员工持股、股权激励、岗位分红权等中长期激励，构建工资收入市场化对标体系，严格按照绩效考核结果落实收入能升能降的“强激励、硬约束”机制。

5、在解决历史遗留问题方面率先突破。重点是要完成企业职工家属区“三供一业”分离移交、教育医疗机构深化改革、市政社区管理等职能分离移交、国有企业离退休人员社会化管理和厂办大集体改革，确保企业轻装上阵，公平参与市场竞争。

6、全面加强党的领导、党的建设。重点是坚持两个“一以贯之”，准确界定企业党组织、董事会、监事会、经理层等治理主体的职责权限，坚持党组织领导班子研究讨论是董事会、经营层决策重大问题的前置程序，充分发挥国有企业党委（党组）领导作用，实现党的领导和公司治理有机统一，构建中国特色现代国有企业制度。

《国企改革“双百行动”工作方案》

“五大突破、一个加强”内容无新意，提供了多方面机会意义更大

“五大突破、一个加强”的内容一直是国企改革的重点难点，也基本是之前的改革试点内容。对于有改革意愿的企业而言，参与“双百行动”是一次机会，过去单项试点范围很明确，本次改革领域更广，企业的自主自决性更强；过去一些按照政策规定能实现但现实中却因为诸多原因而无法实现的目标，本次有望实现；过去无法突破或很难突破的一些做法，本次有突破的可能。

“双百行动”改革领域不限于“五突破、一加强”

《“双百行动”工作台账》的填写指南明确“改革领域”主要围绕“五突破、一加强”目标所涉及领域，但同时也指出，也可以对照国企改革1+N政策体系并结合本企业实际，选择其它相关的改革领域推进改革。

改革细项更多更综合，统筹推进改革，多措并举

改革细项更多更综合，将明显多于此前的四项改革试点、十项改革试点中的内容，比如在同一家企业同步推进职业经理人、董事会职权等试点内容。

“双百行动”强调要与全国国企改革同步推进、相互促进，要与前期各项改革试点加强统筹，同时围绕“五突破、一加强”多措并举，充分发挥改革合力。

混合所有制为改革最重要的突破口。

也是“双百行动”共性难点，近半的入选企业为国有独资公司，都有股权多元化和混改所有制改革的需求。不少“双百企业”方案中都有通过引入战略投资者或者上市等方式推进股权多元化和混合所有制改革的计划。

引进外部力量促进经营机制转变是关键，实际实施中，尤其体量大的入选企业，“双百基金”将是很重要的改革抓手。

市场化经营机制是大范畴，公司治理和中长期激励机制将是实质改变点

“五突破”的改革内容基本都可以归结到企业的市场化经营方面，明确落实企业市场化主体地位、统筹建立市场化经营机制是大范畴、大目标。

《工作方案》提出了规范各类治理主体权责，逐级实现充分规范、有序的授权放权和行权。激励约束机制问题在“双百行动”中单独列出，是要在改革中把正向激励和容错纠错机制建立起来，充分调动广大干部员工的积极性。这两个方面可能将是“双百企业”的实质改变点。

“双百企业”改革经验复制推广的路径需进一步明确

《工作方案》强调“双百企业”经验和复制推广，切实发挥“双百企业”的引领示范作用，带动面上国企改革向纵深推进。但是目前据由中央企业和地方国企主导自行全面推广尚有一定距离，因此典型案例的改革经验的形成较为关键，期间，“双百企业”改革经验的复制推广的路径须进一步明确。

分工明确，国改领导小组办公室全程协调督促指导

“双百行动”所涉相关组织机构各司其职。

国有企业改革领导小组组织领导开展“双百行动”。国有企业改革领导小组办公室负责“双百行动”过程中的统筹协调，并围绕“建立工作机制，组织培训交流，全程督促指导，加强政策支持，总结宣传推广”等展开具体工作，如组织开展专题培训、综合性培训等，对“双百企业”分期分批开展督查，对改革典型案例的总结宣传和复制推广，对“双百企业”反映的问题集中力量研究解决等等。

中央企业集团公司和地方国资委审定入选企业综合改革方案。中央企业、地方国资委负责本企业或本地区“双百行动”的组织实施，含指导“双百企业”完善综合改革实施方案，在本企业和本地区加快复制推广“双百企业”取得的改革成效、形成的改革经验等。

“双百企业”在本企业集团公司、地方国资委指导下，具体负责推动落实本企业综合性改革方案。

★“双百行动”动员部署会

2018年8月17日，国务院国企改革领导小组召开“双百行动”动员部署视频会，肖亚庆主任发表讲话，并宣布“双百行动”正式启动。

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除了对“双百行动”相关方面更深入和明晰的解读外，肖亚庆主任的讲话，结合其在其他场合关于“双百行动”的阐述，还传递了以下几个亮点：

重点支持商业类双百企业改制上市

分类积极稳妥推进混合所有制改革，重点支持鼓励主业处于充分竞争行业和领域的商业类“双百企业”通过改制上市等方式发展混合所有制经济。

扩大员工持股试点，将优选双百企业

不鼓励员工持股在“双百行动”中大范围铺开，但表示下一步扩大员工持股试点范围时将优先从‘双百企业’中选择。

鼓励采用多种激励方式

鼓励多种长期激励方式迭加适用，综合运用好国有控股上市公司激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股等不同的激励路径及相关激励工具。

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“双百企业”特点

★“双百企业”遴选标准

“双百企业”的遴选标准有三条，遴选工作通知和《工作方案》的表述不同：

1．有较强的代表性。推荐企业主营业务突出，资产具有一定的规模，在行业发展中具有较强影响力，原则上是应当是利润中心，而非成本费用中心。

2．有较大的发展潜力。推荐企业可以是深化改革与经营发展形势较好的核心骨干企业，可以是面临激烈竞争、亟需通过改革提高效率、提升核心竞争力的企业，也可以是暂时处于困难阶段，但有计划、有信心通过改革实现脱困发展的企业。

3．有较强的改革意愿。推荐企业的主要负责人及业务部门能充分理解掌握国企改革精神，能敢为人先、勇于探索、攻坚克难，能在改革重点领域和关键环节率先取得突破。

《关于开展“国企改革双百行动”企业遴选工作的通知》

1．有较强的改革必要性和紧迫性。“双百企业”主要是市场竞争压力较大、亟需通过改革转换机制、提高效率、提升竞争力的企业，既要有经营发展态势良好、希望通过改革“更上一层楼”的企业，也要有暂时处于困难阶段，但有计划、有信心通过改革攻坚实现脱困发展的企业。

2．有较强的代表性和广泛性。“双百企业”应该兼顾不同功能定位、行业类别、发展阶段和经营状况，其主营业务应当能够代表本集团或本地区国有企业功能定位和发展方向，应当是企业的利润中心，而非成本费用中心。“双百企业”可以是国有独资或全资企业，也可以是混合所有制企业，包括上市公司。

3．有较强的改革意愿和主动性。“双百企业”领导班子应当对本企业改革发展所面临的矛盾和问题有清醒的认识，对改革的思路和方向有准确的把握，同时，要具备改革的积极性和主动性，要有想干事、敢干事、干成事的信心和决心，要有敢担当、善作为的魄力和勇气。

《国企改革“双百行动”工作方案》

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遴选通知文件和《工作方案》中对推荐和遴选标准的表述差异，显示出“双百行动”组织者对遴选标准的考量的变化。

整体而言，符合遴选标准的企业也基本具有“双百行动”拟打造的起示范引领作用的国企改革尖兵的潜质。

“较大的发展潜力”和“有较强的改革必要性和紧迫性”也意味着改革要见实效，提高效率、提升竞争力、脱困发展和解决问题等等都是实效。

“有较强的改革意愿和主动性”则是希望入选企业勇于创新探索，支持入选企业大胆试、大胆改。“对改革的思路和方向有准确的把握”显示，对于入选企业，参与“双百行动”的更大意义是获得了推动改革的政策机会。

★“双百企业”特点

2018年8月10日，国务院国企改革领导小组公布的“双百企业”名单中共有404家企业，包括224家中央子公司，以及180家地方国资企业。2019年4月30日，国务院国资委副主任翁杰明透露，国企改革“双百行动”目前已新增近50家企业。但这近50家名单尚未有公开。

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从8月10日公布的404家入选企业，可以看到“双百企业”有以下特征：

双百企业覆盖面广，层级多元化

95家央企参与“双百行动”，每家央企1-3个，既有一级子公司，也有更低层级的子公司。

地方国企涵盖全国32个省区市、兵团和副省级城市，基本都是地方财政骨干企业，每省/市2-8家，其中广东最多，含深圳共12家；

涉及行业领域众多，集中在能源、制造、可研和技术服务、建筑等行业，在金融投资、IT行业、采矿业、交通物流等领域的企业也都超过10家。上市公司中老经济行业占比较高，尤其是机械、化工、建筑、钢铁板块。

近半（45.3%）为国有独资公司，另有股权多元化企业占比13.86%，混合所有制企业占比40.84%(含61户上市公司，占比15.1%)。

以大中型企业为主，注册资本在1亿元和10亿元之间的企业有156家，注册资本在10亿元和50亿元之间的企业有125家。

近半（201家）企业控股股东为政府、国资委，137家为平台型国企（国有资本投资，国有资本运营），66家为专业化集团。

大部分都是存续时间较长的老国企，其中存续时间在10年到20年的有134家，存续时间在20年到30年的有117家。

三类特色企业：上市公司、此前试点企业、经营困难企业。

上市公司。本次改革可能主要集中在混改、员工持股等。直接被纳入“双百企业”的A股上市公司55家，其中央企子公司28家、地方国企27家；控股股东被纳入“双百企业”的上市公司达61家。

做得较好的此前的试点企业。本次将从此前的单项试点转向“一企一策”的综合性改革。

经营困难企业。本次主要集在如何摆脱困境、解决历史遗留问题。

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“双百行动”进展

“双百行动”正式启动后，国企改革领导小组举办了三期专题培训，三场现场交流会。2019年以来，“双百行动”进入实施状况考察调研、优秀案例推广和专题研讨阶段。

★专题培训和现场交流

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三期专题培训，政策解读、全面宣贯、经验分享，各有侧重

2018年的两期培训均侧重政策解读和全面宣贯，明确政策、明确责任、明确要求。第一期基本上是8月17日动员部署会的延续，为面向所有参与“双百行动”的央企集团公司和“双百企业”的全员培训，第二期面向地方国企。

2019年在大连举办的第三期培训面向北方片区，更侧重经验案例的交流分享。5月份的第四期将面向南方片区进行。

三类企业现场交流，分类指导落实

2018年的9月、10月和12月，在海康威视、烟台万华和徐工机械分别组织召开了科技型、工业类和外向型“双百企业”现场交流会。数百家“双百企业”实地考察了这三家优秀企业，现场学习和交流了他们的改革经验和有效做法。分类考察现场交流的模式更能触动双百企业，也更便于国企改革小组分类指导落实。

★考察调研和案例推广

2019年以来，国务院国有企业改革领导小组进入密集调研。3月28日，翁杰明赴中国黄金集团中金珠宝股份有限公司和北新集团建材股份有限公司两家“双百企业”进行调研。国务院国资委又邀请国资报告、经济参考报、第一财经日报等媒体走进中航机载系统有限公司、广东输变电工程有限公司、老凤祥股份有限公司、郑州煤矿机械集团股份有限公司、云南云天化股份有限公司考察调研，撰写发布了相关案例。

北大纵横混合所有制研究院解读：

2018年第四季度，部分双百企业的实施落地，2019年迎来了实施调研、经验总结、案例推广的阶段。

通过调研考察，发展双百企业推进改革过程重遇到的难题、问题，挖掘改革中涌现出的经验样本，分享国企改革先进经验，为下一步深化改革助力。

★专题研讨和企业扩容

4月20日消息，近期，国资委召开了“双百企业”混合所有制改革专题研讨会；

2019年4月30日，国资委副主任翁杰明表示，“双百行动”目前已新增近50家企业，总数接近450家，不排除未来还会有序拓展；

北大纵横混合所有制研究院解读：

混合所有制改革一直是国企改革的难点和突破口，也是“双百行动”最优先的重要突破点，非常有必要召开混合所有制改革专题研讨会。

其他普遍难点和共性主题的专题研讨会预计会陆续召开。

在“双百企业”已扩大改革试点企业的基础上，再次新增近50家，表现了国务院深化改革的决心，也预示了未来的进展。

★600亿“双百基金”落地

2019年4月30日，国务院国资委支持设立的国企改革“双百行动”发展基金在京举行签约仪式。推动国企改革“双百行动”的基金正式落地。

据悉，“双百基金”总规模600亿元人民币，首期规模300亿元人民币，主要出资方有中国国新控股有限责任公司（以下简称“中国国新”、多家中央企业、地方国有企业、国内金融机构和民营企业，投资对象为改革基础好、产业发展前景广、财务指标符合投资标准的优质“双百企业”，主要投资领域包括战略性新兴产业、非上市企业股权多元化和混合所有制改革、上市公司并购重组等。

北大纵横混合所有制研究院解读：

“双百基金”是为“双百行动”专门搭建的国家级投资平台

“双百基金”的发起人中国国新作为国务院国资委确定的国有资本运营公司试点的两家中央企业之一，是四个大型国企改革基金--国风投基金、国同基金、央企运营基金、国新建信基金的发起人。“双百基金”是为“双百行动”专门搭建的投资平台，以此推动“双百企业”开展股权多元化和混合所有制改革等工作。

如国资委副主任翁杰明指出的，“双百企业”要达到“五突破一加强”，仅靠企业自身改革很难达到，必须靠外在力量嵌入，以资本撬动机制变革，推动企业建立科学的管理机制和决策机制，这也恰恰是“双百基金”的目标。

“双百基金”出资合作方阵容庞大

基金发起人为中国国新，央企国企领域的出资合作方还有中航工业、中粮集团、中国五矿、通用技术集团、国投、中国建材、中国中车集团、中国通号、中国铁建、国药集团、中国航信、中广核，浙江交投、浙江金控、浙江能源及中国国新等企业；社会资本领域有民生证券、弘毅投资、鼎晖投资等机构。

“双百基金”助力优秀“双百企业”

助力“改革基础好、产业发展前景广”的优秀“双百企业”，推动产业发展、促进混改和重组并购等。

“双百基金”采用市场化运作

市场化运营。坚持互利共赢原则，双百企业、投资合伙人、基金管理公司都要赢。双百基金自主、市场化地进行投资进退决策。推动被投“双百企业”股权多元化和体制机制创新，引导更多国企实施更深层次的市场化改革。

市场化机制。人员管理、人员培养中，建立与整个基金运行、基金收益及基金工作规则相适应的市场运行规则。考核机制、激励机制等方面也将寻求市场化。

“双百行动”是站在国企改革新的起点上，从上到下推动实施的更深层次、更广范围、更大力度的宏大国企改革举措，开启了从“1+N”顶层设计、到“十项改革试点”、再到“双百行动”梯次展开、纵深推进、全面落地的国企改革新局面。北大纵横将继续跟踪国企改革“双百行动”的进展，深入研究“双百企业”改革经验，结合自身二十年管理咨询服务的经验积累，为我国国有企业的改革和发展贡献力量。

参考资料：

1、《关于开展“国企改革双百行动”企业遴选工作的通知》（国资研究〔2018〕107号）

2、《关于印发<国企改革“双百行动”工作方案>的通知》（国资发研究[2018] 70号）

3、《国企改革“双百行动”工作方案》

4、《坚持问题导向 鼓励探索创新 深入推进国企改革“双百行动”》 ( 肖亚庆主任在“双百行动”动员部署会上的讲话，国资报告杂志，2018年11月18日)

5、《双百行动！将国企改革向纵深推进》（国资小新，国资委网站，2018年8月17日）

6、《“双百行动”纵深推进，对标先进打造尖兵》（王倩倩，国资报告杂志，2018年12月11日）

7、《“双百行动”促国企改革再突破》 （杨烨 王璐 王文博，经济参考报，2019年4月22日 ）

8、《解码“双百行动”名单，抢先洞察国企改革玄机 》（朱昌明，阳光时代法律观察，2018年8月21日）

作者：李甫娟，北大纵横混合所有制研究院院长

本文转自《北大纵横》